2015年，为发扬党的十八届四中全会精神，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）颁布《关于全面推进法治央企建设的意见》，其中提到中央企业合规总体目标：“到2020年，中央企业依法治理能力进一步增强，依法合规经营水平显著提升”。2022年8月，国务院国有资产监督管理委员会令第42号公布《中央企业合规管理办法》，该办法自2022年10月1日起实施。合规作为国有企业中的管理实践，是关联着国有企业进入、退出及形成新的产业组织的重要一环。《中央企业合规办法》的出台，标志着国有企业产权转让从“纸面”合规到“实质”合规精神需要进一步完善和落地。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》第二条第（三）项，国有企业实施股权转让事项、项目公司定向减资及解散清算事项，均属于企业发展战略、资产调整、产权转让、利益调配等重大决策事项的范围，因此，国有企业应当依据上述文件的规则和事项，认真落实并遵守“三重一大”的实施要求和决策流程。
近年来随着疫情及疫情防控政策的影响，各类企业经营每况愈下，部分企业濒临破产境地，因此，国有企业减资退出的方式成为了焦点问题，如何退出及退出的相关风险，都是值得国有企业关注的重点问题。其中，定向减资为国有企业的退出提供了合规路径。本文笔者围绕国有企业通过定向减资的方式退出股权投资展开分析与讨论，对于固有企业退出过程中可能存在的合规风险进行分析和提示，希冀能为国有企业通过减资的方式，顺利且合规地退出项目公司提供相应参考意见。
一、关于国有企业是否能够合规地通过定向减资的方式退出项目公司
依据《企业国有资产交易监督管理办法》规定，该办法仅对的“国有产权（包括国有股权）转让、国有企业增资、国有资产转让”这三类国有产权（或资产）交易行为进行了具体明确规定，并未明确禁止国有股权减资退出。此外，通过笔者检索相关法律法规，也并未发现有法律法规明确禁止国有出资股东通过减资方式实现退出公司。
实践中，已有多起国有出资股东通过减资方式实现退出公司的案例，如：中国航发南方工业有限公司减资退出控股公司深圳三叶精密机械股份有限公司（2017年12月）、广东韶钢松山股份有限公司减资退出参股公司宝钢特钢长材有限公司（2018年4月）、南京公用发展股份有限公司定向减资退出参股公司（2019年9月）等。
二、定向减资的合规程序
国有企业及目标公司可以通过定向减资方式退出股权投资，但需要保证退出流程合法合规。根据2022年10月1日新实施的《中央企业合规办法》，传统意义上的“合规”即指公司的经营管理行为符合法律法规、党内法规、监管规定、行业准则、规则、标准，以及企业章程、规章制度等要求。其中，对于企业而言，行业监管规定、行业准则、标准均属于外规，企业章程是企业内部权力机关有效运营的规则，规章制度属于外规内化，部分属于企业的内控制度，因此统称“内规”。
以上“外规”和“内规”共同构成了企业合规的内容。总体而言，就国有企业退出投资公司的定向减资程序既需要符合法律法规要求，也需要符合国有企业的特殊行业监管规定。目标公司涉及国有股权减资退出的基本流程为：首先需要目标公司作出有效的股东会决议，其次需要将国有企业在目标公司的出资金额和持股比例减少至零元零股，从而实现上述退出目的。
目前，国有企业合规退出应当依照《中华人民共和国公司法》（以下简称“公司法”）、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有资产交易监督管理办法》等规定履行减资的合规程序。依据《公司法》第一百七十七条和第一百七十九条及《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十一条、第二十二条规定，目标公司的合规减资程序及具体操作流程如下：第一，国有参股公司履行相关减资决策程序，就本次减资事项在取得国资监管机构或授权集团公司的指示（或批复）。第二，委托资产评估公司对目标公司进行资产评估。但上述规定适用国有企业自身减少注册资本，就目标公司减资（国有企业退出）是否涉及需国资监管机构批准，目前并没有相应行业监管规定。但笔者秉承谨慎且审慎的态度，建议国有企业在通过减资方式退出投资股权时，可向国有资产监督管理部门进行咨询，如需要报批或者审批，国有企业应当配合办理相应审批流程。第三，目标公司需要召开股东会和董事会作出减少注册资本的有效股东会、董事会决议，同时按照决议内容予以执行。此外，根据《公司法》第四十三条规定，股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。第四，需要按照法律规定编制资产负债表和财产清单。第五，应当自作出减少注册资本决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上公告；债权人自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，有权要求项目公司清偿债务或者提供相应的担保。第六，实施减资方案，并办理工商变更登记手续。
三、关于定向减资程序涉及的合规风险及防控措施
（一）未经法定程序的减资行为被认定为抽逃出资的风险
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》（以下简称“公司法解释三”）第十二条规定：“公司成立后，公司、股东或者公司债权人以相关股东的行为符合下列情形之一且损害公司权益为由，请求认定该股东抽逃出资的，人民法院应予支持：……（四）其他未经法定程序将出资抽回的行为。”
根据上述法律规定，在未经法定程序的情况下，如抽回对目标公司的出资，将存在可能被人民法院认定为抽逃出资的风险。如国有企业被司法机关判定为存在抽逃出资行为，则会被认定为抽逃出资，国有企业很大程度上会对项目公司不能清偿的部分承担补充赔偿责任。参考案例：（2015）苏商终字第00034号、（2012）鄂民二终字第00084号。
但公司减资程序违法或者未按照《公司法》规定程序进行减资退出是否必然构成抽逃出资，其实不然。实施违法减资程序的项目公司，但涉及“抽逃出资”问题的主体是国有企业，因此不能直接认定因为未按照法律法规规定减资就属于国有企业抽逃出资。本质上来说侵犯公司财产权的事实行为系抽逃出资，且该行为会导致公司财产减少，假设公司仅仅系未按法定程序进行减资，而非抽回原有出资，那么该减资行为系形式上减资。公司责任财产并未受到影响，仅是工商登记的注册资本减少。在这种情况下，即使公司减资程序存在不符合法律规定，应当由相应机关部门对项目公司予以处罚，并不能直接认定国有企业属于“抽逃出资”。
无论依据学理还是实践案例中，目标公司履行减资程序时，应当符合《公司法》规定的法定程序。否则，目标公司不按照法律规定履行减资程序，国有企业可能对债务人承担补充赔偿责任。对于法定减资程序最值得关注的一点就是对债权人的通知义务。实践中，目标公司经常会在未事先通知债权人的情况下径直履行公告程序，用登报公告的方式替代送达通知，上述方式严重违反《公司法》关于减资程序的规定，属于国有企业退出投资中严重的不合规行为。依据《公司法》规定，公司减资时没有按照法律法规履行通知未知及应知的债权，此时，国有企业作为股东负有举证责任，而股东难以证明在减资程序中其对怠于履行通知义务的行为不存在过错，当目标公司减资后难以清偿减资前的债务时，作为公司股东的国有企业就应当对债权人承担补充赔偿责任。为防控前述风险的发生，目标公司减资时应严格执行法定减资程序，通知和公告债权人，以消除减资完成后存在的潜在风险。
（二）减资前国有企业未履行完毕出资义务，而目标公司在减资前尚有对外债务未清偿，则国有企业存在需要实缴注册资本或者被债权人要求承担责任的风险
《公司法解释三》第十三条规定：“股东未履行或者未全面履行出资义务，公司或者其他股东请求其向公司依法全面履行出资义务的，人民法院应予支持。”公司债权人请求未履行或者未全面履行出资义务的股东在未出资本息范围内对公司债务不能清偿的部分承担补充赔偿责任的，人民法院应予支持。结合上述法律法规，由于国有企业未在出资期限内进行全面、有效出资，目标公司或者其他股东有权请求国企全面履行出资义务。项目公司的债权人同样有权请求国有企业在未出资本息范围内对项目公司债务不能清偿的部分承担补充赔偿责任。参考案例：（2019）桂0107民初1900号、（2015）翁民初字第2313号。
为避免国有企业尚未履行出资义务即退出投资，国有企业可以先确保自身在出资期限内已经履行完毕出资义务，必要时可以聘请专业的第三方机构进行验资，并取得验资报告。同时国有企业需要针对目标公司的对外债务进行调查、统计、计算、分析，必要时可以展开财务尽职调查或者评估，如果确认项目公司存在对外债务，待项目公司还清上述债务后，国企在启动减资程序，从而实现退出投资的目的。
（三）减资行为触发债权人主张权利或者要求目标公司提供担保的风险
《公司法》第一百七十七条第二款规定：“公司应当自作出减少注册资本决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上公告。债权人自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保。”
根据上述法律规定，如目标公司实施减资程序，可能导致目标公司提前清偿对外所负全部债务或对外提供相应的担保，如果目标公司在减资过程中未及时通知债权人或者未制定出切实可行的债务解决方案，可能导致债权人主张减资程序存在重大缺陷或拒不同意目标公司进行减资的情况出现。如目标公司现有资金无法清偿对外所负全部债务或无法提供相应担保，同样国有企业将无法通过公司减资的方式实现其退出股权投资的目的。同时很大程度上会衍生债权人控告项目公司违法减资，进而损害债权人利益的赔偿或者撤销之诉。
四、结语
笔者经过对上述合规退出路径的梳理和分析，以为国有企业可以选择股权转让、定向减资或清算的方式退出目标公司。但就任何一种退出方式风险来讲，都存在债权人就项目公司的债务要求尚未履行出资义务的国有企业承担连带责任的风险。国有企业在启动减资程序前，需要了解和把握目标公司对外负债情况，在减资过程中严格依据法律法规规定及公司内部章程规定的合规流程，履行通知和公告债权人的相应程序及义务。秉承审慎的态度及国有企业的合规精神，笔者建议国有企业在通过减资方式退出投资股权时，可向国有资产监督管理部门进行咨询，如需要报批或者审批，国有企业应当配合办理相应审批流程，进一步遵循企业国有资产交易的相关行业合规准则，进而履行必要的减资程序。
本文作者：许媛媛
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