一、主要央行对发展数字货币的态度
各国央行一开始对CDBC的发展较为迟疑，大多数都在推行与保持谨慎态度之间反复斟酌。但疫情刺激了无接触消费需求，投资者对比特币等私人数字货币的追捧挑战货币主权，加上中国数字货币的发行测试，多数国家开始对发展CDBC的态势转为积极。
（一）美国：由不紧迫到希望引领
美元本来就具有全球货币霸权地位，在全球计价、支付、价值储存方面的权重最大。美联储一开始认为发行数字货币并不紧迫。2020年5月美联储主席鲍威尔表示：“作为中央银行，我们有能力以数字方式创造货币。我们通过购买国库券或债券或其他政府担保证券来做到这一点。这实际上增加了货币供应量。我们还印刷实际货币，并通过联邦储备银行分发。”。不过，随着中国开始测试数字人民币，一定程度上提高美国创建数字美元的紧迫感。2020年6月30日，美国参议院银行委员会举行了关于未来数字美元的听证会。同年8月13日美联储理事布莱尔纳德表示：“鉴于美元的重要作用，美联储必须继续处于有关中央银行数字货币的研究和政策制定的前沿。” “与其他中央银行一样，我们将继续评估数字货币的机遇与挑战以及使用案例，以补充现金和其他支付方式。”美联储技术实验室（TechLab）也正在扩大与数字货币和其他支付创新相关技术的试验，以提高美联储对支付技术的理解。
差不多同时，美联储一些分行也加快数字货币的研究步伐。2020年6月底，美联储纽约分行和国际清算银行（BIS）宣布合作建立创新中心（BIS Innovation Hub），以识别与中央银行有关的关键趋势和金融技术。2020年8月，波士顿联邦储备银行宣布在与麻省理工学院（MIT）合作，研究如何构建兼顾速度、安全性、隐私性和弹性的CBDC。在第一阶段，研究将构建和测试中央银行数字货币大规模应用，以确定如何构建可扩展的，可访问的密码平台，满足对数字美元需求。后续还将通过编码和测试各种架构来评估技术，以了解它们如何影响CBDC设计目标。新冠病毒大流行期间的紧急付款经验，进一步增加了美联储对数字货币的关注。一些联储官员认为，数字美元允许最终用户享受央行提供便利的金融服务，增加金融的普惠性（Mester，2021）。
此外，美国的私人部门也希望通过开展测试，为决策者提供来自真实场景的数据。2021年5月3日，美国非营利组织“数字美元计划”表示，将在接下来的一年启动五个试点计划，以测试数字美元的潜在用途。私人部门试点最初将由埃森哲公司（ACN.N）资助，涉及金融公司，零售商和非政府组织等，目的是生成有关数字美元的功能、社会学、商业用途、收益等数据，并对美联储的MIT项目进行补充。
当然，美联储距离实际发行数字货币尚有距离，目前还没决定是否发行数字货币。鲍威尔在国际货币基金组织（IMF）和世界银行2020年秋季年会时表示，在发行数字货币前，美联储还需广泛咨询利益相关者，并深入评估数字货币对美国经济和支付系统的潜在成本和收益，目前还未决定是否发行数字货币。鲍威尔认为的潜在好处包括更快、更廉价的国际交易，潜在成本则包括网络攻击、造假和欺诈的风险，以及对货币政策和金融稳定的冲击。
与此同时，美国加大了对私人数字货币及相关金融科技企业的监管。Facebook曾经提出要推行自己的数字货币，但美国监管机构并未认可该货币，反而担忧可能会对传统金融体系造成长期威胁。早在2019年7月9日，监管机构就要求暂停该项目。美国证券交易委员会（SEC）起诉数字货币巨头瑞波（Ripple），称其出售了超过13亿美元的未注册证券，随后超过50家交易平台下架XRP。对以证券型Token为经营重点的经纪交易商，SEC也提出了合规要求。货币监理署（OCC）为非储蓄性金融科技企业创设特殊目的国家银行执照，也遭到了美国国家银行监事协会（CSBS）反对。美国多位议员发起加强数字货币领域监管的提案或倡议。OCC允许国家银行为稳定币发行人持有准备金，以及为用户提供数字货币托管服务，美国众议院金融服务委员会主席也建议拜登政府予以撤销。美国会议员拉希达·特莱布等人提出《稳定币网络共享和银行执照执行法》法案，要求在发行稳定币之前必须获得银行特许执照和监管部门批准。美国监管机构上述行动，实际上反映出对私人数字货币挑战货币主权和金融监管的担忧。
从鲍威尔和其他美联储官员的表态来看，是否引入数字美元，需要至少考虑六个方面。一是发行数字货币是对全球范围内金融科技技术进步的回应。美联储负责货币发行和金融稳定以及支付系统的安全和效率，为追求这些核心功能，必须仔细监控和适应金融领域的技术创新。二是在评估CBDC的潜在利益和风险时，需要重点考察 CBDC是否会以及如何改善家庭支付体系，并提供足够安全、有效、动态的服务。同时，CBDC的设计还需考虑到数字美元对货币政策、金融稳定、消费者保护等的影响。三是任何数字货币都应该是对现金的补充，而非取代现金，也不应取代商业银行等私人机构的电子支付形式。四是私人部门对公共福祉“不负有责任”，不适合参与到美元数字货币的设计和发行中。五是数字美元发行涉及众多利益相关主体，需要仔细思考和分析公众、其他机构的意见。六是确保美国在数字货币标准制定方面的领先地位。目前各国央行尤其是中国人民银行正在积极推动数字货币的发展，进一步增加了美联储发展数字美元的紧迫感。鲍威尔表示：“不管最终得出什么结论，我们都希望在开发CBDC的国际标准方面发挥领导作用”。
（二）欧洲：对隐私的关注增加推进难度
法国在欧洲数字货币的探索中走在前列。自2020年年初，法兰西银行就一直在开展中央银行数字货币实验，并与合作伙伴一起探索新技术对金融市场的潜在影响。同年5月12日，法兰西银行宣布测试成功。在测试中，法兰西银行使用内部开发的区块链技术，创建了代表欧元的数字证券。前期法国兴业银行参与了测试，其他金融机构参加后续测试的积极性也比较高。
瑞典和挪威经常被称为最接近无现金的国家，新冠疫情进一步加速了这一进程。瑞典零售和批发理事会的报告显示，大约七成的瑞典消费者表示他们可以不用现金，而一半的瑞典商家预计到2025 年将停止接受现金。在新冠大流行期间，由于担心病毒传播的风险，现金使用已大大减少了。一旦人们习惯了使用其他支付方式（例如手机钱包和非接触式卡），他们就不太可能回到现金上。挪威央行（Norges Bank）进行的一项调查显示，去年秋天，该国不到4％的支出是使用现金。总体上看，北欧国家拥有丰富的金融科技生态系统，该地区人们对新的数字支付方式持开放态度。
欧央行也在积极开展“数字欧元”的相关工作。2020年10月，围绕是否在19个欧元区国家启动“数字欧元”项目，欧央行开始征求公众意见。欧央行希望能够在2021年中期之前决定是否启动该项目，当然数字欧元在短期内并不会投入使用。同时，欧央行确认，数字欧元“只会是现金的补充，而不会取代现金”。拉加德认为，数字欧元是一个复杂的项目，可推动支付，但也可能动摇金融体系的基础，项目启动需要集体作出决定和更多实践知识（Christine Lagarde，2021年1月21日）。欧洲央行一直在测试“承兑工具”，以便在硬件设备上存储少量的数字欧元，在离线交易中使用。在另一项实验中，中央银行测试了 “分布式账本”技术，试图将个人身份从其付款中分离出来。
当然，也不乏谨慎观点。欧洲央行执行委员会成员法比奥•帕内塔（Fabio Panetta）在Bruegel在线研讨会上做了一个名为“进化还是革命？数字欧元对金融系统的影响”的致辞，对数字货币发行充满了担忧。例如，当用户将存款转移至央行，可能会“饿死”商业银行，长远看将对经济活动造成抑制。此外，一旦国外央行广泛采用数字货币，同时又缺乏数字欧元，可能会使欧洲经济和金融体系对来自国外的冲击更加敏感。因此，帕内塔（Panetta）认为，央行在设计当中必须考虑这些问题，包括对个人用户的数字欧元持有量设定一定门槛等。
公众对发展数字欧元也持有较为保守的观点。2021年4月17日，欧央行公布关于数字欧元的咨询情况，结果令数字欧元的支持者较为失望。8200多个受访者中，超过40％的人表示，他们的优先事项是保持付款的“隐私”，这反映出许多欧洲人仍然很看重现金的匿名性。超过三分之一的受访者表示，付款隐私对他们来说是最重要的项目，超过一半的受访者将其列为最重要的两项。这甚至超过了安全性，在关注度中排名第二，略超过1/8的受访者将其列为首要问题，约1/3将其排在前两名。在大量受访者中排在前两位的其他项目是，使用数字欧元不会产生额外的费用，以及离线情况下也能进行支付。综上来看，公众更希望未来数字欧元应该类似于现金，允许离线使用而无需访问互联网。
（三）其他国家：对待央行数字货币的态度逐步转向积极
其他央行对央行数字货币的态度不尽一致，但疫情以后基本都转向积极。2021年4月，日本银行（BoJ）证实已开展数字日元的概念验证。在第一阶段，主要论证技术可行性，该阶段将持续到2022年3月。具体来看，日本央行将测试发行、赎回等基本功能。更详细的功能将在第二阶段实验当中测试，例如是否对每一个个体持有CBDC数量设定限制。日本央行执行长Shinichi Uchida表示，如果有必要，央行将启动一项涉及支付服务提供商和最终用户的试点计划，在这之前需要先进行必要的实验。
加拿大央行则认为，疫情加大了发展中央银行数字货币（CBDC）的紧迫性，央行数字货币的发行也可能会提前。加拿大央行认为，一旦包括中国在内的其他国家在实现CBDC方面正在取得进展，加拿大可能会使用一种外国中央银行数字货币，这对于加拿大的货币主权将是灾难性的。不过，目前发行CBDC尚未成为加拿大央行“预先确定的结论” ，虽然大流行加快了央行为可能推出数字美元做准备的工作，但这一天尚未到来，即“数字货币绝不是定局”。至于像比特币这样的数字货币，短期内还无法替代法定货币，近期价格上涨似乎不是趋势，更像是投机狂潮。
印度储备银行（RBI）也在对中央银行数字货币进行探索。目前印度正在研究是否有必要引入中央银行数字货币（CBDC），以及如何引入。但是，监管机构和政府对数字货币持怀疑态度，并对相关风险感到担忧。对于私人发行的加密货币，印度十分谨慎。在2019年2月发布的一份报告中，印度中央银行表示CBDC是一把双刃剑，它可以促进金融包容性，但也会削弱商业银行在经济中的作用。例如，“CBDC 可以设计为在个人层面促进非匿名、监控交易、通过直接福利财政转移促进金融包容性、向中央银行进行直升机撒钱，甚至直接公共消费并选择一篮子商品和服务，以增加总需求和社会福利”，但也会“带来银行系统去中介化的风险，如果商业银行系统被认为是脆弱的，影响更甚。”一位政府高级官员曾向路透社透露，印度将提出一项禁止加密货币的法律，对在该国交易的任何人甚至持有此类数字资产处以罚款。
在禁止加密货币四年后，2021年2月摩洛哥中央银行Bank-Al-Maghrib（BAM）成立了一个委员会，该委员会将分析CDBC对摩洛哥经济的利弊。当然，由于其 “投机性”，摩洛哥中央银行继续对私人数字货币采取谨慎态度。而且，摩洛哥对缺乏对加密货币的监管表示担忧，并警告使用虚拟货币给用户带来巨大风险。
二、发展CBDC的决定因素及面临的挑战
（一）私人数字货币兴起与疫情冲击
随着私人数字货币发行越来越普遍，央行维护货币主权的意识持续增强。一些技术平台正在开发用于网络支付的稳定币（Stable Coins）。稳定币是一种数字资产，其价值在某种程度上与传统价值存储方式相关联，比如政府发行的法定货币或黄金。Facebook曾宣布于2019年夏季推出数字货币项目（最初名为Libra，但目前称为``Diem''），这也引起了各国警觉。与央行发行的货币不一样，稳定币不具有法定货币地位。如果被广泛采用，稳定币可以作为一种以新的私人货币形式替代现有支付系统。考虑到支付往往具有很强的网络外部性，普遍使用私人货币进行消费，可能导致原来的支付系统支离破碎，增加家庭和企业的负担。此外，私人货币价值波动性高，难以避免被挤兑，如果在支付当中占据了主导地位，可能会新的金融风险，增加消费者保护的困难。不过，稳定币与比特币引入，推动了对法律和监管、金融稳定以及货币在社会中的角色等根本性问题的思考，加剧各国央行发行数字货币、维护货币主权的呼声。
新冠疫情爆发以后，数字支付发展进一步提速。在疫情之前，瑞典等一些国家就出现了从现金向数字支付转移的明显趋势。疫情发生以后，依托电子支付、实现无接触交易的趋势日渐成为主流。央行有义务确保公众能够获得安全、可靠和便利的支付手段，而非完全交由私人企业和市场控制。华盛顿布鲁金斯学会（Brookings Institution）资深研究员David Dollar说：“整个努力都是防御性的。”中央银行“正试图重新回到控制货币和货币供应的关键地位。”
（二）CBDC具备的内在优势
CBDC本身具备一些独特优势，这也是央行将其纳入未来发展规划的重要因素。例如，波士顿联储副主席Bench认为，CBDC能以更低的成本实现跨境资金转移，也可以提高政府向个人转账的速度。除此之外，发展CBDC能够防止私营部门对数字货币的垄断，对大众的隐私实施更有效保护。如果仅将数字货币开发留给少数几个私营部门实体，则可能会降低货币体系的弹性并增加金融风险。波士顿联储执行董事Eric S. Rosengren在一次有关数字货币的会议上将推行CBDC的好处归结为：解决金融包容性问题，比如为无银行账户的人提供服务；减少昂贵的跨境交易；为货币政策提供额外的灵活性；能够降低交易对手风险。当然，他也强调CBDC的设计选择将涉及多重权衡，包括引入了额外的复杂性，并可能减慢处理大量事务的速度。此外，还必须应对可能出现的意外后果，包括资金流向改变对金融稳定的冲击。
发行数字货币，可以节省大量资源。不论是设计，还是印刷费用，纸币都会消耗大量的人力、物力和财力。同时，现金保管和防伪方面需要花费很多额外资源。迁移到数字货币可以大大降低这些成本。当然，发行数字货币也会带来新的成本，比如防范网络攻击。
用CBDC代替实物现金，可能提高货币政策有效性。在理论上，现金意味着利率下限为零。2008年国际金融危机以后，零利率下限已经被多个国家证实会限制货币政策效力。欧元区和日本已经实施负利率，但当经济下滑形势严峻之际，央行需要更多工具来引导资金流向实体经济。私人发行的数字货币价值非常不稳定，CBDC作为安全付款方式和价值存储方式，能够改善私人部门的财务稳定性。
央行也有责任为公民，尤其是无银行账户或者信用记录的群体，提供安全、高效的支付方式。根据人民银行发布的《中国普惠金融指标分析报告（2019）》，全国拥有银行账户的成年人比例依旧没有超过90%。在农村地区，这个比例则更低。即使是传统金融发达的美国，截至2017年，仍然有5.4%的家庭没有银行账户和相关支付方式，还有18.7%的家庭没有银行账户。无法获得银行账户，可能导致这些家庭被排除在救助网络之外，增加财务的脆弱性。在新冠疫情最严重的时期，不少国家都面临向缺乏银行账户的家庭发放救济款项的挑战。以美国为例，大部分救济款项可以通过直接存入银行账户方式实现快速发放，但对于那些在美国国税局(Internal Revenue Service)没有银行账户信息的家庭，以预付借记卡和支票的形式分发款项，则需要数周时间。《社区再投资法案》（Community Reinvestment Act）强调了向银行稀少和没有银行的社区提供无成本、低余额账户和其他银行服务的价值。CBDC能够提供更快和更直接的资金转移机制，在紧急情况下，能以更便捷的方式向困难家庭发放救济款项。美联储已经在开展相关的研究，亚特兰大联邦储备银行启动了一项公私合作项目，以确保以现金为基础的弱势群体能够安全地使用数字支付并从中受益。
数字货币介入支付领域，有助于促进支付行业竞争。电子支付市场高度集中，无论中外，少数几个大型网络支付平台占据了绝大多数电子支付市场份额。这些电子支付平台利用市场地位，为平台上的商家和消费者开发了复杂而且不透明的定价机制，导致了额外的交易成本。CBDC作为一种替代支付方式，能够减少支付、清算和结算等方面的摩擦，进而提高付款和转账效率。目前消费者和企业在支付后获取资金速率差别很大，支票可能需要几天，而实时支付系统则只需要几秒钟。
分布式账本和智能合约技术的引入，有可能从根本上改变支付方式，推动金融中介和基础设施的变革，对于跨境支付尤其如此。现有跨境支付系统交易成本高，反洗钱和反恐怖主义监管、跨时区支付管理有时候仍依赖过时的技术。引入数字货币，有助于创建一个更快、更便宜、更透明、更包容的跨境支付生态系统。国际清算银行和包括美联储在内的七家中央银行的评估结果显示，CDBC应坚持三个关键原则：（1）在灵活创新的支付系统中与现金和其他类型的货币共存；（2）任何CBDC的引入都应支持更广泛的政策目标，并且不会损害货币和金融稳定；（3）CBDC的所有特点都应该促进创新和效率。
（三）发展CBDC面临的挑战
与现金或其他数字支付方式相比，央行数字货币面临更突出的隐私挑战。在欧洲或美国，像Christine Lagarde这样的决策者，认为对隐私的侵犯是不能容忍的。欧央行正在探索“匿名凭证（Anonymity Vouchers）”的可能性，允许用户在限定的时间内私下转移有限数量的数字货币。中国人民银行发行的数字货币允许“可控匿名”，数字人民币与用户银行账户松耦合，在技术上能够满足小额匿名，但同时又能保持对金融违法行为的监管。
现金的出现，并不是专门为了隐私，但隐私是现金的固有功能，既可以实现匿名交换，无需保留任何交易历史记录（Kahn, McAndrews, and Roberds, 2005）。这也是为什么很多消费者偏好使用现金。旧金山联邦储备银行的《消费者付款选择日记》基于人口统计学样本提供了有关消费者付款行为的年度报告。2019年报告显示，现金被列为仅次于借记卡的第二大支付工具，主要用于小额购买。当然，纽约联储的另一项研究显示，新冠疫情期间，人们对于数字货币的搜索和兴趣都大大提升。随着现金使用比例的持续下降，自然而然地出现了一个问题，即中央银行是否应提供现金的数字替代方案，同时还能够对隐私实行有效保护。提供数字支付替代方案，同时保护隐私（例如加密货币），涉及高额交易成本，私人部门意愿并不高（Carstens，2018）。与私人机构相比，中央银行没有获利动机，将消费者隐私货币化，不会对支付市场造成根本性冲击。
图2 过去十年部分国家现金使用量变化
低成本且能够保护隐私的数字货币，有效结合了现有数字支付方式的便利性与现金的隐私保护功能，能够有效降低隐私保护成本和交易成本，可以成为改善消费者福利的有效工具。数字支付公司会利用消费者的支付数据进行数据垄断且拥有定价权力。引入CBDC可以保留数据垄断者市场结构，同时改变数据垄断者的定价行为。即数据垄断者必须为使用其数字支付的消费者提供更好的价格，以避免他们利用CBDC。当然，要有效保护隐私并非易事。中央银行需要一个可靠而强大的高科技系统，避免网络攻击或操作失败。监管机构和立法机构，也需要重新考虑如何平衡隐私保护和对反洗钱、灰色交易实施监管。
数字货币对金融稳定性的影响，也是现实担忧之一。具体如何影响，有很多争论。银行体系的正常运转高度依赖储蓄存款。由于有央行信用背书，CBDC可能使金融市场更易“挤兑”（runnable），尤其是金融体系承压的时候，资金从脆弱银行流向CBDC的风险会进一步上升。当前，现金仍以纸币为主，大规模现金套现对市场参与者而言成本太高，挤兑可能性较小。摩根士丹利（Morgan Stanley）的艾哈（Ahya）表示：“尽管央行的CBDC举措并非旨在破坏银行体系，但它们可能会带来意想不到的破坏性后果。” “数字货币应用越广泛，创新的机会就越多，传统金融体系受到破坏的范围就越大。” 这样引发了传统银行从业者的担心。美国的行业游说组织银行政策研究所（Bank Policy Institute）首席执行官格雷格·巴尔（Greg Baer）也曾警告说，传统银行系统可能会“贬值”。他补充说：“对经济增长的影响可能是巨大的，除非中央银行也承担贷款责任或成为银行的常规资金来源。”。
如果只将商业银行负债的一小部分转移到中央银行货币，将可能危及银行业的稳定及其贷款的能力。欧洲央行前执行委员会委员，现任国际清算银行创新中心负责人贝努伊特·库埃尔（Benoit Coeure）表示：“如果你以无限和无成本的方式轻松获得中央银行资金，可能会对银行存款产生不利影响…如果不采取某种缓解措施，它将永久改变银行存款作为银行资金来源的地位。”即使中央银行想重新获得对付款和货币的控制，但他们仍不愿意破坏现有的金融体系。这就是Coeure认为中央银行数字货币取得进展缓慢的原因之一。
上述讨论表明，各国央行可能希望谨慎地引入CBDC。在国内支付系统中引入数字货币所带来的增加值也需要仔细评估。世界主要国家，尤其是中美两国，已经有各种各样的电子系统用于批发和零售支付，数字货币对解决未满足的需求直接贡献可能有限。同时，央行也可能不想通过发行CBDC来阻止支付领域私人企业的创新。为此，虽然私人数字货币带来数字货币主权之争、新冠疫情加速无现金支付发展，迫使各国央行开始研究数字货币，但很多讨论仍然是理论性的，并不紧迫。真正让各家央行认真考虑数字货币的直接原因可能是，中国在数字人民币试验方面的进展令全球同行感到惊讶，对数字货币主权问题更感焦虑。
中国人民银行已经在现实场景当中测试了数字人民币的使用。从2020年10月，中国人民银行通过智能手机应用程序分发了数字人民币，接收者则以与现有电子支付类似的方式，在多个应用场景试用了数字货币。中国在数字货币上的进度之快使得其他国家，尤其是欧美，深感不安，从法兰克福到华盛顿都在密切注视着实验进展。
此外，技术问题也是令大多数央行踌躇不前。全球金融科技市场结构高度集中，中小经济体面临的支付、清算相关的数字创新和监管不足挑战更加显著。同时，数字货币和智能手机紧密绑定，这可能会让使低收入群体处于更加不利的地位。IMF的律师Catalina Margulis说：“用户需要使用数字技术。”“如果国家不能确保普遍使用，那么当CBDC获得法定货币地位，有关公平和金融包容性的根本问题将会开始凸显。”
三、CBDC的主要特点
（一）CBDC与其他支付方式的比较
当前消费者广泛使用的支付方式有现金和网络支付。从货币和支付的基本功能出发，判断央行数字货币是否会被更愿意接受，可从访问便利性、匿名性、独立性、运行效率、可编程性等五个方面对三者进行比较。
从访问便利性看，现金优于CBDC，CBDC又优于网络支付。现金是最方便的支付手段，所有人都可以拥有现金。网络支付则要求付款者首先要有商业银行账户并存款，但实际上并不是每个人都拥有银行存款账户。如果在不使用智能手机的情况下，CBDC能通过移动网络实现流转，则覆盖范围接近现金，高于网络支付。
从匿名性看，现金最好，CBDC次之，网络支付最后。消费者在进行交易的时候，一般希望选择匿名。现金最能满足这匿名偏好。现在网络支付体系，比如支付宝、微信支付等都不支持匿名。考虑到洗钱和其他非法金融活动的可能性，中央银行采用完全匿名的工具可能性不大，因此CBDC不太可能提供与现金相同程度的匿名性。当然，从盈利动机看，网络支付平台对用户信息的使用程度应该会高于CBDC。
从独立性看，现金好于CBDC，CBDC好于网络支付。独立性是指使用某种支付方式，所需中间媒介介入的程度，对金融或运营媒介的需求越大，独立度就越低，反之亦然。现金高度独立。电子支付方式需要一定程度的介入，例如嵌入芯片的卡或智能手机。大额的支付则需要大型金融机构来访问支付网络。CBDC作为数字支付系统也需要某种形式的媒介，例如嵌入芯片的移动设备。但央行可以将其设计得比一般的电子支付需要更少的介入度，例如不需要移动程序，直接使用芯片植入来完成交易。
从运营效率看，网络支付效率最高，而CBDC大于现金。美联储曾将现金操作的预算与网络支付的成本作比较，发现网络支付相较于现金成本更低。CBDC的运营成本结构可能比现金运营更类似于电子系统。不过中央银行营运CBDC的成本，很大程度上取决于设计。如果使用分散式安排来处理交易，这些成本可能会低于即时支付系统或大额支付系统的成本。如果中央银行直接为所有家庭和企业提供服务，那么这样做的成本将是巨大的。
从可编程性看，毫无疑问数字货币胜出。能够嵌入类似智能合约的程序，是数字货币的一个重要特征。通过智能合约设定一些特定的触发条件，比如付款时间、付款对象等，就能够对数字货币的支付实施自动控制。同时，借助数字货币的可编程性，可以实现对宏观政策的更精准控制。例如，国家在消费贷款流向的一些领域实施编程，使所贷出的数字人民币只能去消费，而不能用于炒房或者炒股。
综合以上五个方面的比较，可以看到，如果从效率角度看，毫无疑问CBDC替代现金是有广阔前景的，但如果再考虑到与网络支付的比较，CBDC相对现金的优势就可能被削弱。毕竟，CBDC相对于现金的优势，可以通过现金与网络支付的组合来弥补。当然，在不同场景下，各市场主体有着不同的支付需求和隐私保护需求，引入可编程性之后，央行数字货币能够提供更为精准的支付服务和隐私保护服务。
（二）零售型和批发型CBDC
CBDC自身又可以分为零售型（Retail）和批发型（Wholesale）两种。零售型CBDC针对大众消费者，批发型CBDC则适用于在中央银行持有存款准备金的金融机构。
除了货币和金融稳定的角色，中央银行在经济中扮演的另一个核心公共部门的角色是提供一个安全、高效和包容性的支付系统。随着技术、用户需求和规则的变化，支付系统需要加快适应。在一些经济体中，现金作为一种支付方式正在消失，新的数字支付系统正在挑战中央银行的角色。在有些国家，私营部门在改进普惠金融和降低实体货币管理相关的运营成本和风险等方面，较为落后。为了解决这些挑战，一些中央银行正在探索发行零售CBDC——一种可广泛接触到法定货币（对公众开放）的数字形式。这样的CBDC将是中央银行的负债，并构成基本货币供应的一部分。零售型CBDC由银行系统分发，用户将其保存在电子钱包中。消费者可以直接在线上和线下销售点直接以零售CBDC作为数字交易的结算媒介。在数字环境中，没有银行账户的消费者也可以依赖零售型CBDC进行支付。零售型CBDC需要与核心银行业务和支付功能集成在一起，以便于在销售点进行支付，而无需大规模升级金融基础架构。为了进一步提升金融包容性，中央银行需要在私营部门无法或不愿提供支付途径的情况下，直接向公众发行CBDC。现金使用量的下降，也促使一些中央银行考虑发行零售CBDC，以便在现金完全消失或不再容易获得时，使公众能够继续使用中央银行的货币。
国际清算银行2019年的一篇工作论文将零售型CBDC与现金进行了比较。其认为和现金一样，零售型CBDC每年，每天，每时都可以使用。乍一看，消费者在两者的使用上没有太大的变化。但零售型CBDC不一定是匿名的，这一点和现金不同。此外，另一个不同之处在于，零售型CBDC可以支付或收取利息。国际清算银行2020年的一篇工作论文进一步指出了零售型CBDC的三个关键条件：（1）一个值得信赖和广泛使用的零售CBDC必须是安全和可访问的，提供现金般的便利和隐私保护；（2）各种技术设计在不同程度上满足标准，并需要确定相关的取舍权衡；（3）零售CBDC的设计需要平衡中央银行信用的可信度和使用支付媒介的好处。
对于批发型CBDC的研究动力，相较于其他形式的CBDC要弱一些。根据国际清算银行2018年的统计，只有13%的CBDC参与经济体在研究批发型CBDC，因为一些较小的经济体或者企业缺乏针对其货币的批发和实时的总结算系统。此外，这在项调查中，研究人员发现，支付安全和国内效率是批发型CBDC最重要的激励因素，普惠金融对于实施批发型CBDC来讲是最不重要的动机（动机按重要性排序为：支付安全＞国内支付效率＞金融稳定＞跨国支付效率＞货币政策实施＞其他＞普惠金融），这恰恰说明了批发型CBDC所服务的对象也并不在于普通民众。但这不代表对于批发型CBDC的研究是无用的。相反，金融机构之间的交易支付和结算相当频繁，引入批发型CBDC可以提高结算流程的效率和完善风险管理。特别是，提高国内支付效率、支付安全和财务稳定的动机对所有国家而言都非常重要。将批发型CBDC适用范围扩大到目前不允许在央行持有账户的金融市场主体，有助于缓解流动性风险和对手风险。批发型CBDC不仅可用于纯粹的资金转移，也能用于证券类资产转移。如果双方正在交易一项资产，如以证券换现金，批发型CBDC可以允许资产的支付和交付瞬时发生。目前央行提供的准备金存款，在一定意义上可以被视为批发型CBDC，不过有准备金账户的对象数量有限。
在使用零售型CBDC进行的支付时候，中央银行一般避免直接与公众打交道，而是采取分层安排，即依靠商业银行提供直接零售支付活动和服务。根据普华永道的分析，大力推动普惠金融和经济数字化，是新兴市场零售型CBDC发展的重要驱动力。除了我国率先开展零售型数字人民币测试以外，巴哈马和柬埔寨已经进行了较为成熟的测试。而多数发达国家倾向于使用批发型CBDC。一个潜在的原因是，发达国家当前的商业金融体系已经比较完善，私人部门并不想将零售支付市场让给中央银行，而中央银行也不想因为发展零售型CBDC而对自身的商业金融系统造成挤压。目前，最常见的批发型CBDC测试项目主要集中在跨境支付方面，例如香港特区与泰国、新加坡与加拿大、欧洲与日本、阿拉伯联合酋长国与沙特阿拉伯之间，允许央行测试跨境连接和项目互操作性。
（三）基于账户还是基于通证？
基于支付系统的识别机制，CBDC又可以分为基于account（账户）的CBDC和基于token（通证）的CBDC。
基于帐户的CBDC模式确保交易由交易双方根据个人的用户身份的进行验证批准。所有的交易都基于他们的身份账户。在发行基于账户的CBDC时，央行需要为每个用户设立一个账户，即建立数字身份系统。在该系统中，付款人必须被确认为是该笔支付款的账户持有人。流程为个人发起付款行为，由系统界面去核实付款人身份，然后将支付命令传送给中央银行，中央银行完成结算，将信用账户发送回界面，系统收到付款通知，系统后的商家收到付款并对系统界面进行收款方身份核实。具体流程如下：
图3 基于账户的支付
基于token的系统中，需要验证的是交易对象的真实性。基于token的CBDC确保交易由支付者和收款者依靠公私密钥对和数字签名批准。系统不需要获取用户的身份信息，因此隐私保护程度较高，但在追踪洗钱和欺诈性交易方面也更为困难。用户需要记住他们的私钥，否则可能失去访问资金的权限。从这个角度看，基于token的CBDC类似于现金。基于token的CBDC支付流程大致如下。个人直接发起付款行动，而个人的央行数字货币钱包会直接给中央银行发送tokens，接着央行进行结算工作，完成后将信息传递给央行数字货币钱包，钱包收到确认付款的通知，直接将金额转入商家。不同于纯粹的私人数字货币，如比特币，CBDC即使使用了token式技术也依旧需要有中央银行的参与，因为所有的CBDC都是由中央银行发放。但其匿名性体现在，中央银行只负责接收到支付请求而进行结算，并不会对交易双方的身份进行核实。这是与基于账户的CBDC最大的区别。其具体流程如下：
两种类型的支付系统都可采取集中方式（单个委托方负责记录保存）或分散方式（集体保存记录并可供公众使用）进行操作。依旧以现金为例。随着现金易手，纸币拥有量的变化等于更新了系统中的记录。该系统是分散式的，因为没有用于记录交易的单独存储库，也没有负责更新记录的机构。比特币之类的加密货币也是token系统，只不过其在网络中的使用信息是被分散记录了。
各中央银行都希望采用最优性能的系统，但遗憾的是，这些系统在访问便利、隐私和安全级别上面临一定的权衡。给定成本下，任何系统都无法同时拥有通用的访问权限、完善的安全性和完整的隐私性。扩大对系统的访问权限可能会导致安全性降低（即潜在的不诚信参与者会参加到交易之中）或隐私侵犯（参与者可能为了控制隐私风险而放弃参与交易）。访问和安全之间的权衡取决于谁承担欺诈交易和错误记录的责任。在基于帐户的系统中，此责任属于帐户提供者或负责验证付款人身份的一方。这种安排使帐户提供方或系统营运方的动机一致，即设法控制欺诈交易的风险。在token系统中，责任落在接收者身上，他承担着接收伪造token或已经消费的token的风险。伪造风险是由验证和伪造token的相对成本决定的。在现金的情况下，由于其易于识别的安全特征，验证是廉价和即时的，以至于物理交换是自动接受token真实性的标志。在比特币等开放系统中，加密技术的使用降低了验证token真实性的成本。开放系统通过区块链记录来追踪token的生成，从而防止伪造，区块链记录存储在一个分布在整个计算机网络的总账中。为了让token变得有价值，改变分类账的成本必须高得令人望而却步。
访问便利和隐私之间的权衡部分取决于标识需求。在token系统中，付款人不需要知道任何有关收款人身份的信息，也不需要向收款人透露任何与特定token相关的信息。在基于帐户的系统中，要么付款人知道收款人的帐户号码，要么收款人知道付款人的帐户号码。此外，在目前的环境下，由于包括反洗钱在内的各种法律原因，持有该账户的银行被要求拥有有关个人身份的信息。
有学者（Wong、Kahn and Rivadeneyra，2020）对CBDC的各种设计和论据进行了评估。除了思考“理想的数字货币看起来如何”之外，他们还考虑了一个重要问题，即“数字货币是否应由中央银行而不是私人发行人发行”。他们得出的结论是即使采用了新技术，在不久的将来，基于帐户的系统直接向公众发行CBDC，不大可能成为中央银行相对于私人发行人的比较优势。但通过为更多的参与者，比如个人和新型金融公司，提供基于token的系统，中央银行可以增加支付服务市场的竞争并刺激创新。当然，新的加密货币技术引入，也使央行进入零售数字支付市场成为可能。
四、数字人民币发展及完善建议
（一）发展数字人民币的必要性
“从货币的历史来看，第一阶段是希腊群岛的金银硬币，第二阶段是阿姆斯特丹外汇银行的书本钱，第三阶段是纸币，”沃特·博苏（Wouter Bossu，2021）认为中央银行数字货币将是“人类文明中的第四种货币形式”。谁率先使用数字货币，便可以引领新的货币运动。对央行而言，在传统政策工具效力边际递减的时代，数字货币无疑成为了关注的前沿。罗格斯大学的Todd Keister和宾州联储的Daniel Sanches（2019）曾设计了几套完备的数据模型来模拟央行发行数字货币对于经济和社会的总体影响。他们认为引入数字货币既有积极的影响，也有消极的影响。积极影响包括，通过提高分散交易中数字货币作为支付手段的回报率，可以提高交易效率，并最终使这些市场的产出和消费更接近有效水平。消极影响则为，如果家庭和企业选择大量持有和使用这类货币，就可能导致总体流动性发生重大变化。比如，数字货币可能降低了储蓄的流动性溢价，提高银行融资成本，并进而影响项目投融资和实际产出。因此，央行发展数字货币时面临着政策权衡，需要通过选择适当的数字货币利率来平衡其正负影响。但他们给出的意见是，当投资摩擦较小时，最佳政策是对数字货币支付相对较高的利率，并将其设计成广泛使用的货币类型，即可以同时作为现金和储蓄手段；但如果摩擦阻碍了大量具有社会生产力的项目获得银行的投资，那么央行应该选择对数字货币支付更低的利率，甚至可能是负利率。这样做可以让银行存款产生流动性溢价，从而帮助银行部分克服投资摩擦。总的来说，数字货币可以成为央行管理流动性的重要工具。
央行需要确保在数字货币发行和使用当中的主导地位（Bordo&Levin，2017）。一是避免数字货币冲击宏观稳定。Fernandez-Villaverde和Sanches（2016）曾假设央行不再发行纸币和数字货币，而是由私人发行和使用数字货币后，经济可能面临更大不确定性，并且不存在任何表现出稳定价格的均衡状态。由央行发行数字货币，并采取适当货币政策框架，可以实现价格稳定。二是避免产生新的系统性风险。线上支付系统的外部性和规模回报特征非常突出，如果任由私营企业发行数字货币，可能加剧整个支付系统的垄断，支付本身业务问题可能导致整个金融系统和宏观经济风险；三是丰富应对严重衰退的工具箱。国际金融危机已经过去了十余年，现在又遭受百年难遇的新冠疫情冲击，全球经济下滑幅度为二战以来最高，利率水平似乎大大低于过去，传统货币政策面临更多限制。发行数字货币，一定程度上或许可以弥补未来货币政策工具的不足。四是加快相关技术的迭代，夯实金融基础设施。发行数字货币面临诸多挑战性的技术问题，一个好的央行数字货币需要依托一个兼具效率、弹性和安全的基础设施，能够有效缓解隐私和透明度之间的固有矛盾。同时，还有助于打击洗钱和腐败。
数字人民币目前的试点推广处于领先阵营，但其他央行对数字货币的认知也在不断深化。美联储积极推进与诸如MIT等高校的技术合作，同时也建立了自己的研发机构。上述布局，加上自身在货币经济学研究领域处于前沿，美国在数字货币上的发展可能会加速。一定程度上，占据数字货币的主导地位并向周边国家辐射是极其重要的。当数字美元成为跨越国界的通用数字货币后，那些与中国相邻的国家即使在社会上或数字经济活动上实现高度融合，但仍有可能面临着数字货币美元化的尴尬境地。Brunnermeier和James（2019）认为，数字货币的差异化可能导致国际贸易的下降和货币体系的动荡。这也增加了不断完善现有的数字人民币设计，并加大试点推广的紧迫性。
（二）关于数字人民币测试进展的评述
目前，全国主要城市逐步开展了数字人民币的测试活动。成都市即将实现使用“天府通App”支付数字人民币乘坐公交和地铁出行；西安市目前已开立数字人民币个人钱包110余万个、对公钱包近20万个，围绕文化旅游、民生服务、智慧校园、商业连锁、示范街区、普惠金融等领域正式投产应用场景逾7万个试点；6月5日，上海开启“数字人民币 五五欢乐购”红包活动，包括美团、百联集团、家乐福等线上线下的商家都在上海开通了数字人民币支付试点；而香港财政司司长陈茂波也表示将对数字人民币在港使用进行技术测试。以北京为例，以欢乐谷为首的旅游景点已经开始向游客介绍数字人民币相关知识，引导游客下载数字人民币应用程序、开通数字人民币钱包、并在园内使用数字人民币消费；6月下旬，数字人民币App中也新上线了“数字人民币交通卡”的新程序；而早在6月初，市内便开展了“京彩奋斗者数字嘉年华”的数字人民币试点活动，并可在可在近2000家指定商户无门槛消费使用。
人民银行已经形成了自己初步的CBDC构架，不同于CBDC应该采用分布式还是集中式的讨论，数字人民币发行所采取了独特的“双层运营”结构。具体为，上层投放途径为央行对商业银行，央行按照100%准备金制度向商业银行批发兑换数字人民币。由央行对发行的法定数字货币做信用担保，因此央行的数字货币与人民币一样具有无限的法偿性。下层投放途径为商业银行对公众用户，商业银行面向社会公众提供对等数量的现金或银行存款兑换数字人民币服务。商业银行等机构负责面向公众发行央行数字货币的同时，需要向央行100%缴纳全额准备金，以保证央行数字货币不超发。这种双层模式的建构体现了中国人民银行对于目前中国国情与金融体系的考量。人民银行使用“双层”模式的原因，可简要概括为：（1）内部地区差异；（2）更有效地利用现有的业务资源，人力资源和技术；（3）分散风险；（4）避免金融部门的去中介化；（5）对现有金融体系不造成根本的结构性改变。
虽然央行将其定义为了“双层”模式，但实际上，这种模式仍旧属于集中式CBDC的范畴。集中式CBDC的一个核心便是需要进行身份的核实，核实后由中央银行进行结算，而进行身份核实的中间机构在这里的“双层”模式下便是商业银行，因此，数字人民币目前仍旧没有使用任何token式的CBDC。第一个可能的原因便是技术性支持。Token式CBDC建立在区块链的技术基础上，而区块链技术仍然处于发展的初期阶段。遗憾的是目前还没有相关新闻报道出某个国家已经实现了在全国范围内进行大面积区块链的实验，因此，集中式CBDC对多数国家中央银行而言可行性相对较高。第二个可能的原因便是监管。在上述对于这两种CBDC的讨论中已经提及了token式CBDC的优点在于对于隐私的保护，但是这也必然带来政府监管的困难。在数字货币使用和推广的初期，对于数字货币的使用进行有效的中央监管是很有必要的，这种监管对于相关数据的收集不仅有助于对于数字人民币日后的改进，也有利于有关部门研究数字时代相应的监管模式。
数字人民币注重对M0而不是M1、M2的替代。正式的解释为：“M0数字化是货币发展规律和支付需求催化的供给侧结构性改革。随着信息技术发展，批发资金依托支付系统实现了电子化，支持M1和M2流通的银行间支付清算系统（如大小额支付系统和网上支付跨行清算系统等）、商业银行行内系统以及非银行支付机构等各类支付系统不断完善升级，较好地满足了经济发展需要。用数字人民币替代M1和M2，既无助于提高支付效率，也会造成现有系统和资源的巨大浪费。”
由此不难看出，数字人民币仍集中于零售型CBDC的模式。前面曾介绍了两种CBDC的类型，一种是零售型CBDC，一种是批发型CBDC，前者针对消费者的使用，后者则主要服务于大型机构之间的交易。而从目前数字人民的试点情况来看，数字人民币主要承担的是零售型CBDC的角色，即主要服务于市民，例如乘坐公共交通以及餐馆、游乐设施。且将数字人民币定义为对M0的替代则更加说明了其零售型CBDC的定位。批发型CBDC主要集中于发达国家，依靠其完善且强大的金融系统，而中国作为发展中国家，在没有足够稳健的国内金融体系的情况下先采取零售型CBDC也的确是合理的选择。此外，国内一直有强大的移动网络支付的系统以及已经培养成功的支付习惯，因此，一开始采用零售型CBDC，有助于提高国内消费者对于数字人民币的接纳程度。
虽说数字人民币已经在全国范围内广泛开展测试活动，同时也遥遥领先于其他主要经济体，但数字人民币的实施仍旧存在一些隐患。首先，集中式CBDC的效率优势不突出，且存在对于隐私和个人信息安全问题的担忧。这种担忧在国内可能并不明显，但是根据对于欧洲和美国等国家的现状分析中可以得知这些西方国家的消费者对于CBDC是否会侵犯自己的消费隐私十分敏感。如果数字人民币依旧采用集中式的模式，且没有解决掉隐私保护问题，那么很有可能会导致数字人民币只能在国内范围被接受，而无法真正被世界所接受。其次，零售型CBDC的一个问题是可能造成对商业银行或者小型金融机构的挤兑。CBDC的一大隐忧，同时也是目前多数国家在犹豫的地方，便是对于现有金融体系的冲击。不少商业银行已经联合反对中央银行发行CBDC，如行业游说组织银行政策研究所（Bank Policy Institute）首席执行官格雷格·巴尔（Greg Baer）警告说，传统银行系统可能会“贬值”。以中国为例，国内的网络支付，包括商业银行的个人网银和微信支付、支付宝等与现阶段的数字人民币起到了一样的作用，即由普通消费者使用和进行购买活动。国家大力推行零售型CBDC必然会对这些机构的生存产生一定的负面影响，甚至是替代作用。这是央行需要在零售型CBDC与批发型CBDC之间进行权衡的一个关键所在。
（三）数字人民币与人民币国际化
对于数字人民币讨论大致可以分为两个方向。国外舆论和国内市场唱高数字人民币，认为其代表了中国政府对抗美元霸权的努力，同时也认为这是中国政府推动人民币国际化的一种方式；而国内政府则倾向于为此看法降温，表示数字人民币的目的是服务国内，并强调数字人民币是一种市场选择，而不是政治行为。
国外舆论的唱高即包括专业的机构，也涵盖了知名的媒体。国际货币金融机构官方论坛（Official Monetary and Financial Institutions Forum）曾多次讨论数字人民币对于人民币国际化和对于美元主导地位的威胁问题。例如，“从长远来看，一带一路倡议将为扩大使用数字人民币进行国际支付，特别是汇款提供手段。目前，美元主导一带一路贸易和汇款流动。北京很高兴看到人民币发挥更大的作用…中国已经获得了先发优势。”前国际清算银行高级经济学家Herbert Poenisch则表示：“中国正在采取一些小措施来削弱美元的全球作用。首先是使用人民币央行数字货币与多家央行进行跨境支付”其认为，“所有举动都清楚地表明，中国决心取代美元。”华尔街日报（WSL）的一篇报道指出，北京方面推广数字人民币，以及推动人民币更广泛的国际化的一个主要目的便是削弱美国的制裁力量。而金融时报（Financial Times）在2021年4月21日则直接登出了一则主标题为“China’s digital currency is a threat to dollar dominance（中国的数字货币对美元主导地位构成威胁）”的文章。
而国内多数市场分析网站，也秉持类似的看法。例如，有观点认为，“随着数字人民币的逐步普及和技术的不断成熟，应用场景将从消费领域扩展到金融投资领域。随着跨境电子商务的发展，中国将逐步与海外经济体合作，建立相关法律制度安排和协调机制，完善相关金融基础设施和法律，促进数字人民币在跨境支付结算、投融资中的广泛应用和流通，形成数字人民币回报机制，这也将有助于加快人民币国际化。”
虽然网络上一直炒作人民银行推行数字货币是为了推行人民币国际化并对抗美元霸权，但央行方面保持相对冷静，强调数字人民币的推行绝不是为了取代美元，而是为了更好地服务国内消费者，同时中国政府也无意强行推行数字人民币的国际化，意图打消世界市场对于数字人民币的恐惧。例如，在博鳌亚洲论坛2021年年会分论坛“数字支付与数字货币”中，时任央行人士强调数字化人民币的发展重点目前主要是推进在国内使用，央行的目标绝不是要取代美元或者是其他的国际货币，而是让市场来做出选择。周小川认为，发展数字人民币最初的考虑并非是为了人民币国际化，而是为了更方便地给大众提供支付。数字人民币肯定会给跨境支付带来方便，但这并不是初始动机，因为跨境支付面临很多复杂的问题，比如货币主权的问题。对于货币选择问题，“究竟人家接受不接受，愿意不愿意用，是属于市场参与主体自主决定的，不是谁单方面就能决定的。随着中国经济地位、贸易地位不断提升，货币的地位也会自然而然地上升。要更明显地提高人民币可自由使用的程度，才能提高人民币将来成为国际化货币的可能性。这也还取决于国际上广大使用者的接受程度，以及对现行国际货币体系的认识程度。
海外媒体有意扩大数字人民币威胁论，潜在的原因可能是为了引发世界国家对于数字人民币使用的抵触心理，以达到阻碍数字人民币得到海外市场接纳的目的。而国内市场高调宣传数字人民币，可能是为了提高数字人民币的国内认可度，并进行相关的资本炒作。而政府多次澄清则是希望数字人民币的发展不要操之过急，需要先在国内进行全面的测试和顺利使用后，才能真正地走向世界。但两种观点也有共识，数字人民币发展过程并不会十分顺利，国内市场是否真的可以测试成功，以及国外市场是否真的可以全面接纳，目前来看都存在着巨大的不确定性。
数字人民币走向海外，与人民币国际化的进程紧密相连。关于人民币国际化，“十四五”规划明确提出，要稳慎推进人民币国际化，坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系。相比“十三五”时期，“十四五”期间推进人民币国际化的基调从“稳步”变成了“稳慎”，而“有序实现人民币资本项目可兑换”变成了“坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系”。从“稳步”到“稳慎”的变化在一定程度上暗示了“十四五”期间，从追求人民币国际化的速度转变到了追求人民币国际化的质量。从“有序实现”到“坚持市场驱动和企业自主选择”则说明了政府越来越尊重市场的力量，从使用行政手段推动人民币国际化转变到创造更好的营商环境，提高人民币的自由使用程度，为人民币获得更多的国际认可铺平道路。
实际上，一种货币是否可以对抗美元并不是使用数字发行便可以解决的。美元不是由行政命令指定为世界货币的，相反是市场选择了它。这一选择不仅仅是二战后美国地缘政治主导地位的反映。它反映了美国经济的庞大规模和活力，其金融体系和资本市场强大的流动性，健全的配套机构，和强有力的产权保护制度。这些因素使得美元资产是世界上最有价值的安全无风险资产。这一选择也反映了美国经济和资本账户的开放程度，美元浮动的自由度，以及对来自世界其他地区的庞大进口量。同时，美联储也是一个高度可信的独立中央银行。因此，如果人民银行的确有意利用数字人民币来推进人民币的国际化，那么更重要或者说有效的应该是打造更好的营商环境，加强人民币的流动性和自由兑换能力，并提供自身金融体系的稳健性。总之，人民币是否数字化不是人民币是否能国际化的关键问题。人民币国际化取决于人民币自身作为交易和价值存储工具的需求和吸引力。
（四）关于促进数字人民币发展的建议
第一，数字人民币测试需要进行更为深入的讨论，以获得更广泛的社会接受和支持。CBDC作为一种新生事物，需要公共和私营部门的集体投入和参与，需要不同相关利益主体参与的包容性讨论。主要相关利益者包括政府机构，消费者，金融机构，技术和基础设施提供商，学术界以及标准制定组织。考虑到所涉及的各种利益错综复杂，系统设计和生态建立方面并不朝夕之功，获得利益相关者的广泛接受和支持预计要较长时间。
第二，健全数字人民币相关的立法和政策。央行发行数字人民币的权限，中央银行与公众之间关系的潜在改变，都涉及到对现行法律的变更。尤其是修订《中国人民银行法》和《人民币管理条例》，明确数字人民币法定地位。要加强消费者保护，更好维护个人隐私权利。需要加强跨部门协调，完善财政、税收、反欺诈、反洗钱以及网络安全等方面政策，并有效实施。数字人民币对货币政策传导机制的影响也需要加强研究。
第三，丰富数字人民币应用场景和生态。消费者和商家愿不愿意接受并使用数字人民币，是衡量数字人民币成功的关键。消费者对数字人民币的潜在兴趣正在增长，但消费者的支付行为并不容易改变。在数字人民币的设计和测试中，要考虑到不同年龄，地理位置，付款习惯和金融知识的消费者。例如，人们将如何通过智能卡，智能手机，指纹，虹膜扫描或其他方式使用数字人民币？他们为什么会选择数字人民币而不是另一种付款方式？为了使数字人民币吸引商家，央行需要思考公众使用数字人民币的收益是什么。潜在的收益包括成本、速度、安全等。因此，央行需要与个人和企业合作，并咨询消费者团体，社区组织和商业协会，以了解数字人民币推广进展至关重要。用户对隐私和可用性的意见也举足轻重，需要明确识别系统上保留了哪种类型的信息、谁将拥有该信息、谁可以访问该信息以及如何使用它。
第四，进一步提升技术能力和基础设施水平。数字人民币之后的发行可能采用不同的形式，其中一些可以通过现有技术和基础架构来实现。但不排除使用较新的技术，例如分布式账本，而这些技术今天还没有被广泛使用，需要新的技术提供商（例如大数据和金融科技公司）进入。特定的数字人民币运营要求，比如离线访问离不开安全硬件等技术支持。总的来看，数字人民币的技术能力至少需要满足系统完整性、运营稳健性和运营弹性这三个方方面的要求。
第五，合理选择数字人民币大规模引入时机，避免短期对现行金融体系造成过大冲击。数字人民币的应用，会影响商业银行的存贷款，以及包括第三支付在内的更广泛金融体系，导致金融市场结构发生重大变化，因此数字人民币的大规模引入需要提前做好前期规划。首先，要认真评估其他金融机构的潜在收益和损失，引导市场预期。认真梳理大规模数字人民币引入的场景，并慎重考虑是否进入以及如何进入商业银行和第三方支付系统已经深入人心的领域，尽可能实现多方共赢。从央行数字货币设计国际比较看，支付创新的原则应该是改进现有的支付系统，CBDC引入应补充而不是取代货币和银行账户。
第六，加强数字人民币和数字贸易融合，为丰富人民币跨境支付场景。微信与支付宝等第三方支付平台的成功出海，可以给数字人民币的国际化带来丰富的启示。数量庞大且购买力强的我国消费者在境外旅游，数字人民币完全可以趁机与其他国家建立合作关系，提高数字人民币支付的便利性。探索在贸易结算时直接使用数字人民币，并保证贸易对象在获得大量数字人民币后，能在中国购置商品和资产。
第七，稳步提高人民币自由兑换程度，增加数字人民币的国际接受度。与其他国际货币发行国相比，我国资本市场开放度仍然较低，一定程度上也影响了人民币国际化进程。需要持续推进资本市场开放进程，提升人民币国际化的质量。与此同时，要加强资本市场改革，提升资本市场吸引力，增强人民币作为价值储藏货币的地位。加强与离岸金融中心、多边国际组织的合作，为完善数字人民币跨境支付提供更多通道。
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